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作者葛薄搔:未知

  摘 要次熊碌:作为解决地方政府债务问题的重要举措慨绦冠,债务置换在缓解地方政府短期??债压力句溉乃、调节地方债券利率期限及降低债务融资成本等方面取得明显成效些。但在风险减缓后鹿伴,经济新常态下的政府债务新问题随之出现量。本文以山东省为例男订,在整体调查山东省地方政府债务情况的基础上梅度糠,从债务置换的视角评估有关置换效果奢,分析新的风险表现形式和原因莫桅,提出修正问题似、规避风险的建议湿,以期为地方政府债务风险处置和管理提供参考逗。
  关键词都粒弗:地方政府债务;债务置换;风险处置
  中图分类号额饭:F812.7 文献标识码多凄:B 文章编号底:1674-2265(2018)09-0032-06
  DOI郴粹:10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.09.005
  一剂焚劝、引言
  近年来抛窗好,中国地方政府债务规模不断增加触瘫系,地方政府债务风险问题成为关注和研究的热点喀亩幌。地方政府债务风险大体可分为两类墓颂碌:一是短期流动性风险;二是长期的资不抵债风险或称信用风险髓祷。对此蔡,大量研究和文献的结论基本一致擦式,即地方政府债务不存在系统性的信用风险皖顾还,但期限或资金成本错配导致的短期流动性风险几乎不可避免嗡。同时呢,在“控增量氯旁、削存量”的原则下爬晴绍,国家出台了多部规章制度予以规范忿剑,地方政府债务整体处于可控状态屠粪毙,但债务结构方面的不协调巢,使地方政府面临较大的财政压力忍唇复。作为缓解地方政府债务流动性风险的“权宜之计”踞斡拾,中央提出债务置换思路伎碾,计划用3年左右的时间置换14.34万亿的地方政府存量债务吵。2015年信崎,新《预算法》给予了地方政府在国务院允许额度内自行发债的权利琼啤甜,同年难狭,允许地方政府发行债券置换原有的存量地方政府债务妓行,以降低融资成本赊磊、优化期限结构低惕同、理顺债务关系埃疆。2015年地方政府债务置换额度达3.2万亿啡,实现了对当年到期债务的全覆盖;2016年进一步大幅增加置换规模脸,发行置换债券4.88万亿;据财政部最新数据才,2017年置换债券规模为2.77万亿话歧,预计2018年仍有约3万亿存量债务需要置换谷尚嘉。随着地方政府债务置换的提速瘫巳际,我国地方政府债券市场呈爆发式增长嗜将救,已超越金融债敞,成为仅次于同业存单的第二大债券品种吹。与此同时乓,我国经济增长进入“新常态”年阶漓,公共预算收入和基金预算收入增速放缓甚至下降盒诡识,地方财政收支矛盾进一步加大郴绣,在此背景下享蹈,地方政府未来或长期的偿债能力和流动性风险需要充分关注辅,甚至将给我国的财政体系与金融市场带来影响翔瞥禾。作为地方债发行及置换规模排名前三位的省份揣汇,本文聚焦山东省地方政府债务整体情况绅淀,从债务置换的视角评估有关置换效果翠脐,分析经济新常态下地方政府债务风险的表现形式青颈,提出修正问题咆希锯、规避风险的建议驰,以期为地方政府债务风险处置和管理提供参考皇涕。
  二捎、理论综述
 ∶寻毯印(一)相关定义
  1. 地方政府债务磊滴。指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券券伟,是地方政府依据信用原则炬婪沸,从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要所形成的债务骆矢涂,包括负有偿还责任的债务和或有债务贰。
  2. 地方政府债务风险阮。指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息低兰,或者无力履行或有债务法定代偿责任引发的财政坞、金融乃至经济瓜歪、社会风险到奈泻。
  3. 债务风险处置孟聊。指制定并实施控制风险的计划颁铆泻,确定降低风险发生的可能性并减少其不良影响的方法辉。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》规定盯虏,风险处置包含两个层面汐:一是地方政府要加强日常风险管理林,加强财政资金流动性管理隘,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约肛淬。二是对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的蓝,根据债务风险等级距哭泄,相应及时实行分级响应和应急处置坑。
  4. 地方政府债务置换炼。指在财政部对地方政府债务存量进行甄别基础上救,把原来地方政府的短期限仆、高利率债务置换成中长期委、较低利率的地方政府债券喉必郡。作为加强地方政府性债务管理和风险处置的重要举措腐,债务置换对地方政府的意义主要体现在土烽缅:一是将短期债务置换为中长期债务脸疯,优化债务期限结构踞懈。二是将高成本债务置换为低成本债务插苇,完善债务类型结构锑踢修。三是将不规范人、隐蔽性债务置换为规范化淌填、透明化债务坝靖捶,提高债务的市场化程度催怖吵。
 》?蚁尽(二)文献评述
  国外关于地方政府债务的研究可追溯到20世纪80阶、90年代每,如Hackbart和Leigland(1990)通过对美国1977―1987年州级债务的研究指出氯借悔,地方政府债务发行和偿还机制不完善导致债务余额迅速上升脯评。国内关于地方政府债务的相关研究主要集中于政府融资平台运作模式髓鹃、地方政府行为分析黄、债务风险表现及防控等方面孟镜嫡。其中栏,对于地方政府债务置换尸捞平,王宇和杨娉(2015)认为其问题主要表现在醋,地方政府债券发行价格非市场化惠,与国债基本一致督携,未体现两者差异;债务置换安排导致了地方政府的融资困境撼仑响。黄育华等(2015)认为债务置换的主要问题是可能给市场带来流动性冲击麓。刁伟涛(2015)采用未定权益分析得出哩晌锻,地方政府的偿债压力在2016年以后仍然很大葛,尤其是在2018年之后逗颇丹,随着部分置换债务的到期镁艇,偿债压力会进一步加大盟啤捶,仅仅利用公共财政收入和政府性基金收入偿还到期债务贯葱,将面临难以避免的流动性危机屠败。陈松威(2016)认为债务置换尽管短期效果斐然税拟,但长期内难以有效缓解地方政府债务问题及其对金融体系稳定的冲击僧掣嗜。詹向阳等(2015)认为寸谭缎,地方政府债务置换标志着我国地方政府融资模式向市场化禄常捞、规范化和透明化转变钒,但涉及银行资产结构的调整雹厂,较大规模的置换会对银行总体流动性和收益水平造成影响鞍为链,长期看则会加大银行转型压力级棘帽。在现有研究基础上叹挞请,本文旨在结合山东省的实际情况和部分案例授鸽,更直观深入地探讨地方政府债务置换的相关问题栏纹,以及存量债务置换后地方政府债务风险新的特点和表现楷苔,并据此提出对策建议散椒。
  三估嗣、山东省地方债置换基本情况及取得的效果
  山东省地方政府债务①主要集中于市县级芦讨,地方债规模较大澈痕攫,但较强的经济和财政实力为债务偿付提供了保障检咐,偿债压力相对较小受愧。财政部门有关数据显示编熬楞,2014年底唱麻耙,经清理甄别认定的山东省政府负有偿还责任的债务余额为8017亿元;2017年底笨,山东省政府债务余额为9134.9亿元算伞柑,控制在财政部核定的限额以内(见图1)薪。得益于总体经济发展铂埠贫,山东省可支配财力相对充裕官,2017年地方政府债务率②为71.5%泪堤,相对于GDP卿夕、财政收支等主要经济数据嫩房轨,债务规模总体适度河、风险基本可控遣师变。   2015年炊窜老,山东省地方政府共发行置换债券1728亿元彩旅练,规模居全国第4位识,其中公开发行置换债券1409.2亿元悸僳堵,定向发行置换债券318.8亿元溶沦。2016年共发行置换债券3276亿元锣幢,规模仅次于江苏闷抽,居全国第2位门忙,其中公开发行置换债券1959.5亿元姬括,定向发行置换债券1316.5亿元水。2017年共发行置换债券1409.6亿元般剧,其中公开发行置换债券898.2亿元铂,定向发行置换债券511.4亿元弧膛,三年来共置换存量政府债务6413.6亿元蜕,对缓解山东省地方财政压力发挥了一定作用概,主要表现在湃犊:
 ⊥取(一)减轻了政府短期偿债压力
  2015―2018年是政府债务的集中还本“高峰期”井效。据统计坊寿,在此期间每年政府债务的应偿还本金分别高达2221亿元筷、1633亿元彻、1431亿元和952亿元爸辰。2016年时单卞、2017年全省综合财力支出(一般公共预算支出和政府性基金预算支出合计)为12072.73亿元教瓷、13575.59亿元嚼肠梅,债务还本支出占到当年支出合计的13.5%嵌饥、10.5%滔,省蛋会、市郝碧、县各级财政的偿债负担较重杉。债务置换基本实现了年度到期本金全额置换哼、以后年度部分债务提前置换络介袍,且置换债券期限长供,以时间换空间揩琳檬,一定程度上减轻了政府短期偿债压力(见图2)千年。同时想据,存量政府债务的及时置换和偿还奶彪,也提高了企业资金的流动性溉,增强了企业经营活力谦度顿,支持了地方实体经济的平稳发展习胜扛。
 ∷寥郊恕(二)降低了债务利息负担
  通过债务置换僳崎妈,政府债务结构进一步优化盖酪芯,利息负担明显降低苟芍。2015―2017年发行的置换债券利率根据期限不同暖尽,分别为2.7%―4.23%不等届墒炉,远低于置换前贷款利率报存貉,还息成本降低近50%茸。据测算侈樊,近三年山东省发行的置换债券可降低政府利息负担350亿元左右闷股。如般:2014年11月馅鞍,山东诸城龙乡水务集团有限公司等单位向中国环球租赁有限公司申请了总额5.2亿元的借款伦可粱,期限为5年耙,利率为8.2%;向青岛城乡建设融资租赁有限公司申请了总额4亿元的融资艾膛玛,期限为5年汐观略,利率为9.1%惶,该借款成本较高扣极鲸,年利息支出0.8亿元赴,还本付息压力较大借堪。2015年菱化紊,该市利用政府债券对上述债务进行了置换喘,年节省利息支出0.52亿元淳,五年预计节省利息支出2亿多元暮。
 《?敲А(三)化解了部分逾期债务
  通过债务置换毯型,可偿还部分逾期债务饲热评,盘活各债权企业的资金链吭喇,提升其市场竞争力祷肌,避免因相关企业现金流断裂导致的连锁反应诬。如散公蠕:2015年比县溜,山东鱼台县使用置换债券化解地方逾期政府债务金额10997万元很,鱼台县东方路桥工程公司酗臣、鱼台县飞跃路桥工程公司等建筑公司许多停工项目重新?_工雄芍,支持了地方经济建设房视扦。
 『省(四)降低了银行的风险资产规模
  债务置换资金偿还银行贷款后泞桑,可化解金融机构可能产生的呆坏账损失钎绩,特别是采用定向承销方式置换银行贷款落常惠,一定程度降低了银行风险资产规模溅坚,提高了银行的资产周转率和资本充足率嫡。
 〖ⅰ(五)促进了地方政府债务规范化管理
  通过地方债市场化发行戚镜掇、部分债务定向置换皋第素、地方政府融资平台债务“只减不增”揉盒剧、举债权上收至省级政府廷佰、债务逐笔甄别并明确债务归属等多种措施食港,地方政府债务逐渐显性化欠金,促进了地方政府债务规范化管理逗。此外虎,通过债务置换铜猾温,化解了部分政府平台公司债务纠被,清偿了部分政府拖欠的工程款项触搽,解决了企业职工欠薪问题憋磨,有利于维护社会稳定救。
  四题氰坤、地方政府债务置换和风险管理存在的问题
  经过近三年的存量债务置换骇,延长了债务期限缓瞄贯,缓解了债务集中偿还风险睦,降低了地方政府的债务成本负担屑遍常,但在地方政府债务风险管理和债务置换推进过程中艘,仍存在需关注的问题藩块。
 ∷睢(一)存量债务置换难以解除地方政府未来的偿债压力
  一是现行财政体制和债务管理机制造成地方政府的举债冲动畦添倘,存在地方政府隐性负债风险加大的势头鞍。基层政府财力与事权的不匹配炮撵,造成地方财政收支矛盾加剧登,土地财政和债务融资成为地方政府弥补财力不足的主要手段链侍了。地方政府债务管理新规出台后棠驮片,地方政府举借债务只能以发行地方政府债券的形式惋参期,但对一些大型的基建项目签譬县,发行地方政府债券无法完全满足融资需求靠金惹,在当前债务管理机制不够健全的情况下鹊,出现了债务风险由地方政府向平台公司转移钩探芳,地方政府隐性负债风险加大的情况绦叹膛。如2017年山东省金融机构投放的48个大型基建项目憋炕,31个由平台公司承接凑,其中公益性项目有23个栋。无论是在政府购买服务或PPP等新型模式下渴矢裙,平台公司通过债券融资拧、流动贷款等方式为项目提供后续融资额崩,慕ǘ什ィ糊了未来债务偿还来源挠,地方政府的隐性偿债责任未来易诱发风险娇屋刮。二是置换债券以7―10年期限为主绣离,集中到期后地方政府面临较大的偿债压力幌寝。大规模发行地方政府债券置换现有的存量债务响此屉,短期内缓解了到期债务资金风险宦末,但地方债的规模仍处高位恋。置换债券集中到期后喀潍,地方政府将面临较大的偿债压力锚摩,个别债务余额规模较大互、综合财力不足的地方政府未来偿债风险更为突出掣。据统计寝,2017年底醛,山东省内德州匆、滨州立、临沂佛际肪、烟台市政府债务率分别为108.6%抖蜡、105.4%竞、101%成朽、100%匿唾,均达到或超过100%的债务率警戒线链博,债务负担相对较重城浮郎。三是认定范围之外的地方债使地方财政承压芥。政府债务认定和清理甄别过程中藐,情况较复杂败山,口径难以完全一致痛,对于部分确需政府承担偿还责任的债务溉,存在地方政府担心债务规模过大影响考核罚忻、债务对应项目手续不全等原因未予上报费坑,也未纳入政府债务管理系统恫膏,导致该部分债务无法进行置换查,构成较大的隐性债务和未来财政支出风险林。
 》枇拧(二)以城投债为代表的存量地方债成为后续置换的难点
  城投债是指以地方政府投融资平台(城投公司)为发行主体罕略丁,为地方基础建设项目筹措资金发行的债券钩,包括企业债帽、公司债挤妨、中期票据等伦摄。城投公司是地方政府重要的融资主体凌捌,我国各省主要融资平台均发行了城投债汤,2012―2014年间抖,城投债呈现井喷式发展烘劣阑。2015年以来胸捞,地方债务管理新规陆续出台构恍,城投公司逐步向企业化转型啸挨,特别是新《预算法》的颁布外鞘,明确地方政府债务仅限政府债券形式裁秦,融资平台债务不属于政府债务啼我,成为划分“新老城投”的分水岭荚。对于2015年以前经甄别认定的存量城投债秘锑讽,将由地方财政部门在限额内安排发行政府债券置换透氨,此后发行的城投债不再属于地方政府债务刃。目前来看僳猎,存量高息城投债却存在较大的置换难度氰勘辜。一是债务期限较长鳖甲。如山东发行的城投债大部分在7年以上讨恭摄,基本于2020年后到期赖铜矢,债权人对于提前置换的积极性较低陶采。二是置换价格较高伎四来。由于地方政府的隐性担保芳,城投债市价大多高于票面价格夺鞋,城投公司与投资人坟,特别是溢价买入者之间关于置换价格的博弈矛盾较大卵。三是公募方式下的债权人分散顿煎厂,实际操作中协调难度较大八界。至今楷,城投债成功置换的案例较少台,2018年面临较大的置换压力矾茹舶。根据财政部相关规定授,对债权人不同意在国务院规定的窗口期完成置换的诧四畦,不再计入地方政府债务沽时吭,由债务单位自行偿还瓜干,相应的债务限额将由财政部收回襄,这将给地方政府及城投公司带来较大还款压力镜,也给地方政府造成债务限额的减少能,一定程度影响政府举债空间脑缆。  』瞪?獭(三)政府项目和民生支出的增加造成政府或有债务风险上升
  投资是地方政府拉动经济增长最关键的手段扇阮路,近年来避,我国经济发展呈现出积极的变化趋势矫仍了,从国家层面允许地方政府在法定权限内制定招商引资优惠政策肩呻抛,也预示着新一轮投资热潮的启动罐顷父。据反映触畅踢,基础设施补、市政建设和其他领域的投资目前主要以地方国有企业运作桐嘉窜,地方政府通过特许经营锰汰、购买服务克椿施、组合开发雹、PPP等方式形成的财政支出规模猛增唱缸距。此类支出虽不属于政府直接债务且骂贫,但由于国企性质的特殊性侍炯阔,地方政府需承担担保或救济责任革存,并存在最终转化为直接债务的可能醋侯久,应引起高度关注攻敞。
 ∏枧?(四)土地财政模式的不可持续性蜗寄,一定程度上将加大地方政府债务风险
  现阶段操徊平,土地出让收入和房地产相关税收仍是地方财力的重要来源秀,土地财政也是我国地方政府债务模式的核心和起点富布惩,一方面以土地金融的形式为地方政府通过融资平台获取资金提供担保;另一方面得,以土地出让收入等形式增加了地方政府预算外收入费。而债务新规后肆痛吉,全国大部分地区发行了土地储备专项债券轿酚缄,土地收入还将成为未来地方政府债券到期的还款来源坦逞。地方政府依靠土地财政为基础设施建设等提供资金支持的运作机制敖,建立在资产价格高位运行及上涨预期基础上犀嘉灵,然而瑟儡,房地?a市场具有高度周期性免码匿,价格波动受宏观环境影响明显来材毫,土地出让收入波动幅度较大慧,特别是随着一系列调控政策出台描,房地产市场热度有所降温米垦。2017年山东省房地产业税收1271.48亿元尽竭履,4季度以来增速逐渐回落;商品房销售面积12813.2万平方米霸酗磕,增速较2016年同比下降12.5个百分点旁,房地产市场调控效果初步显现缅。从长远看十付背,房地产宏观调控政策的推进落实耸孟,以及房地产交易市场的日益规范睬漆,使依靠土地财政维持地方政府运作的行为具有不可持续性芳孝趣,这对未来的地方政府债务模式选择提出了挑战技,并须防范可能由此引发的债务风险蒲。
 ∑场(五)基层银行承接置换债券后成本收益出现倒挂路,或加剧银行长期资产风险
  存量地方债务置换以银行贷款居多茬,债务置换后孪概,银行成为债券的集中持有人灰。理论上讲稍,债券的利率水平由无风险利率司、流动性风险溢价和信用风险溢价共同构成颈促散。目前踌空布,地方政府债券的利率普遍偏低缉,未反映流动性风险溢价和信用风险溢价碑。据调查衬拜,山东省地方债置换前多为短期高息的银行贷款脐身料,贷款利率普遍为基准上浮30%路耗酚,置换后杀徽汤,债券平均利率为3%左右亥敬嚎,利率下降1倍多痛梦信,银行利息收入明显下降朴武。债务置换虽缓解了短期信贷违约风险浅湾夸,但银行的长期收益受到影响鲍。同时惦,大量置换债券将银行对政府的贷款转为政府债券须舞,使银行贷款存量下降拟骄庞,银行可用贷款额度增加绊。但在当前银行贷款审核趋严背景下锤边谈,释放的贷款额度的重点投放对象仍是政府背景项目错,银行资金可能进一步通过各种通道集中于政府项目到币,造成银行长期资产风险上升的必。
  五我、优化地方政府债务风险处置的对策建议
 “瓤司帷(一)推进分领域事权与支出责任划分改革派,提升基层政府财力与事权匹配度
  一是通过加快财税改革奔哼、推出顶层设计肥,使中央和地方财权事权进一步理顺淌灵。二是推动取消和下放行政审批蒲洼,鼓励创业创新坝,优化结构项圃袖,激发社会活力仁,发现和培育新的经济增长点氓八停,增强地方经济增长后劲豹雇,逐步摆脱“土地财政”顽疾赣。三是进一步健全地方税体系酱,适度增加地方政府财力献讽,缓解地方财政收支矛盾末,使地方政府债务扩张问题得到根本性改善沪鹅。
 〖艿?铩(二)建立有效的债务风险管控和预警机制
  一是实施地方政府举债和偿债管制德獭雹。在地方债限额管理的基础上售饭,增设预算收入与举债/偿债规模间的支撑系数葱刊晴,如可采用当年举债/偿债规模与上年预算收入之间的盯住模式男救酬。二是建立地方债信用评级制度屎队糖。引入独立第三方信用评级机构对地方债发行者进行信用评级弓,并动态调整信用级别泄,有效约束地方政府举债行为匡灌瘫,为投资者提供决策参考腔抒就,为相关部门和社会公众提供监督依据傅。三是研究建立科学的风险预警机制手。将债务负担率穗材、偿债率春俄、债务依存度心、财政支出补偿系数等纳入预警指标体系缺骄编,对地方债各类风险进行识别芯裸、计量侮咀,综合测算得出预警信息姓遍,并进行传导和警示侥撼番。
 〉病(三)运用市场化规则处置窗口期过后债务
  一是加强对债务置换工作的宣传引导捣。鼓励债权人积极配合资产置换兴床嘎,加强对金融机构开展债务置换的引导催,加大地方债置换工作完成进度驳卢昧。二是运用市场化规则处置窗口期过后的债务芬。对于债权人不同意在窗口期内置换为政府债券的册裤,地方政府除承担出资人有限责任外巢暗速,积极运用打包出售梨逢塘、债务证券化等手段盘活良卡、化解债务旁。
 ∧伞(四)运用有利时机和方式推进城投债置换
  2017年以来残,市场资金面总体呈现紧平衡趋势回,利率(如Shibor)处于上行区间视,这将使得城投债估值下降酸斜,投资人的置换意愿上升股新肋,应抓住有利时机诉爽汲,积极创造条件开展城投债置换工作桂论晌。同时郴迷,综合多种因素进行置换合理定价梅狡龄,增加风险溢价和利息补偿补偿。
 】上椤(五)进一步规范政府项目融资行为
  一是按照“政府引导啸儡棋、社会参与炼、市场运作”的原则呻腑,加强对相关项目融资行为的引导邓层,稳步推进PPP项目开展朔厕,严格按照财政部及政府相关部门的要求履行融资手续融壬,减少不合规行为煤庆乏,切实减少融资风险隐患泰哆。二是妥善处理存量债务粕劫埃。对融资平台公司存量债务祷豢,要统筹安排资金老体,制定偿债计划钳钳品,明确偿债时限床咕稀,切实承担还本付息责任围持反。对于地方政府撤回对贷款担保的承诺函缚、人大决议的伤残,建议追加优质资产或将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保邦,原贷款银行继续按协议提供贷款认日,推进项目建设南,防止后续资金中断顽杜。三是政府应进一步加大对社会投资的支持力度矫挫,放宽民间投资准入条件牵彭,逐步消除制约民间投资的制度性障碍佩翻,鼓励更多民间资本进入基础设施告、公共服务等领域的投资建设输倍,形成政府与社会资本有机结合的融资格局蹲料。
  注辅论:
 「骸①本文所涉及的山东省相关数据均不含青岛地区数据便,债务数据不含隐性债务数据墩。
 ∶鹣税弧②地方政府债务率=当期地方政府债务余额/当期地方政府综合财力;地方政府综合财力=一般公共预算财力+政府性基金预算财力+国有资本经营预算财力日。   参考文献绰碗:
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  Abstract么浮栏:As the important measure to solve the problem of local government debt心,debt replacement relieves short-term debt repayment pressure of local government逛,adjusts the term of local bond interest rate轮,and reduces the cost of debt financing. But the government debt problem in the new normal of the economy emerged as the risk eased. Taking Shandong Province as an example豪弄凰, this paper evaluates the effect of replacement on the basis of the overall investigation of the local government debt situation in Shandong Province慷理,analyzes the new risk expressions and causes髓溅憋,and proposes advice to correct mistakes and avoid risks穿旱,so as to provide reference for local government's debt risk disposal and management.
  Key Words梧:local government debt逞盛谦,debt replacement嗜讣,risk disposal
 〕澈 (?任编辑 刘西顺;校对 GX)