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作者从内:未知

  摘 要噶掳绰:行政控制和规则控制是世界范围内普遍存在的地方政府债务监管模式疾便。基于声誉博弈模型的研究?l现逝贪醋:行政控制模式下社,中央政府利用声誉机制致使高风险地方政府获得比违规举债更低的成本和更高的收益薄署醛,激励高风险地方政府向低风险地方政府转化;规则控制模式下么奇,中央政府和地方政府存在双向声誉激励耐,在中央政府低声誉叫行、抗风险能力弱的条件下孺腊抡,规则控制非但难以有效约束地方政府狸,还会使中央政府在高风险地方政府的诱使下提前暴露低声誉龟型惯,引致地方政府违规举债帅狠。由此可见告柔氓,规则控制模式相对行政控制模式并不总是占优的彪嘿。行政控制模式是低声誉中央政府的合意债务监管模式蔑,而规则控制模式则是高声誉中央政府实施地方政府债务监管的理性选择伸甫。
  关键词爬:地方政府债务;行政控制;规则控制;声誉模型;债务监管
  中图分类号帝蘑: F810.2 文献标识码寺:B 文章编号脯:1674-2265(2018)09-0003-07
  DOI枫揉淑:10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.09.001
  一倪四、引言
  1990―2008年坟任墟,世界范围内允许地方政府发债的国家所占比例从65%上升到85%蒜痹活,与此同时健虐碉,控制地方政府债务膨胀也成为分权浪潮下各国政府面临的共同难题盼。地方政府债务监管的最终目的是寻求在现实条件下实现地方政府发债和由发债所带来的负面效应之间的平衡(王玮帝,2006)肠精。多年来薪陇睬,各国都从理论层面和实证层面盾,探索并积累控制地方政府债务膨胀的有效途径哇荆。Teresa和Jon Craig(1997)在国际比较的基础上焦,以地方政府发债方式为分类依据疽,将地方政府债务监管模式划分为市场控制轿拐埔、协商控制舅、行政控制俏掸、规则控制四大类型笑肉速。由于通过金融市场对地方政府借贷行为进行有效约束需要严格条件坦,在缺乏政治制度和市场环境保障的情况下难以实现最优蘑,因而行政控制或规则控制近年来逐渐成为地方政府债务监管的重要选择池。截至2008年蔽,行政控制和规则控制已成为债务监管的主导类型诬,约有60%的国家选择这两种模式巷捶甩,而单独依靠金融市场来管理地方政府举债的国家仅占10%(Violeta Vulovic挡娩,2011)丰孝曝。
  在地方政府债务水平不断攀升和失控的背景下此,地方政府一方面自发采取“黄金法则”承诺保持经常账户的平衡遣钞林,并以此作为自身不可推卸的责任;另一方面卜懈贤,通过制定债务规则来防控违约风险袄,以此增加投资者信心并赢得声誉湿,从而维持通过市场渠道融资的能力(George Kopits泊,2011)并嗓。从20世纪90年代开始亩捷,包含债务率(地方政府债务/GDP)等数量型指标在内的债务规则被广泛采用叼层琶。一个普遍的观点是瓶侮汕,债务规则可以通过各项数量指标来控制整体债务规模塘悼圈,并利用惩罚机制纠正地方政府过度举债的行为窝诽。但国际经验显示嘉,对于部分财政支出和债务存量突破上限的地方政府霓橙歉,中央政府不仅不惩罚其债务违规乱觅且,反而给予其救助匙掣,如阿根廷讳瘫、巴西以及德国镣高、希腊恒础、爱尔兰和葡萄牙等欧盟国家(郭玉清陕咸、何杨和李龙嘉对,2016)铣梆。客观现实一定程度上显示了形同虚设的“债务上限”等债务规则并不能完全发挥其控制地方政府过度举债的作用狗败双。美国在1960―2013年间立棉醋,债务上限被修改了78次之多翅跋铝。与地方政府债务监管的规则控制模式相比戊,偏向集权的行政控制模式对地方政府债务管理的约束力较强监,其优势是中央政府可直接通过审批和检查方式将地方政府的发债规模控制在适当的(可管理的)水平上鸽,防止地方政府不负责任的借债行为发生(邓淑莲和彭军诚棵,2013);其劣势是中央政府会过多地陷入地方政府筹资和投资项目的微观决策胁般,使其难以在地方政府遇到紧急违约情况时拒绝为地方政府提供财政援助(李青和韩立辉倦雾,2013)敝蓖幕。中国地方政府发债模式的变化历程显示社,无论是中央“转贷”模式判掳饱、中央代发模式微桨案,还是地方政府自主发债模式斤入,发债的审批权始终保留在中央政府咎昆,地方政府仅是逐步获得发行权盼澈、管理权瑞朴狸、使用权及承担偿还责任棺溃愁。在这种行政控制模式之下蔚陀,中央政府不仅能够把控地方政府整体举债规模僻,而且能够引导投资者逐步基于地方政府信用投资债券立垄诺,在逐步培育地方政府信誉的同时化解地方政府通过金融市场融资困难的窘境镭份覆。此外楼,中央政府通过严格执行财政部历年来印发的关于地方政府债务管控的部门规章理配、通知等文件狙常,使“上级不为下级兜底”这一承诺更加有力栋毯、可信狭痪。
  规则控制和行政控制模式都具有以中央或联邦政府控制为主的实现机制土。当前学界主要在假定监管者能严格遵守规则的基础上磊伟世,分析规则控制模式的优越性(邓淑莲和彭军煎吞始,2013)街旱,提出规则约束模式较为可行(张海星碍陵,2009)筏,从而在如何优化规则设计上建言献策(张志华金,2008;郭林永汐查,2012;廖乾纽污,2017)钢。但对于中央政府执行规则的承诺陋、中央政府不兜底的承诺以及地方政府遵守债务规则的承诺是否可信的问题缺乏深入的研究酪。但博弈的声誉模型(Kreps存洁淡,1982)发现胆饭融,监管和被监管者双方承诺的可信度直接影响博弈行为饺幻,进而影响债务监管模式的绩效新,因而直接关乎各国政府监管实践中行政控制模式和规则控制模式的选择北慷辰。声誉模型把经济主体的声誉描述定义为一种“认知”精叔,即在信息不对称条件下杯杏篓,一方参与人对于另一方参与人是某种类型(偏好或者可行性行为)的概率的一种认知锈坝枷,且这种认知不断地被更新以包含两者间的重复博弈所传递的信息斗鼻梨。声誉能够增加承诺的力度瓤棚,声誉机制的作用在于为关心长期利益的参与人提供一种隐性激励以保证其短期承诺行动噶疲。在地方政府债务膨胀问题上收,作为监管当局的中央政府与地方政府之间存在信息不对称士桔,行政控制和规则控制两种模式中声誉发挥作用的方式及效果也会不同讲葛。本文将运用博弈的声誉模型孺较裁,从声誉角度分析两种债务监管模式的内在机理藉孟。第二酥曝轰、三部分分别对行政控制模式和规则控制模式下的地方政府及中央政府的行为选择和效果进行比较分析霖竟,第四部分得出结论剧堪凳,并对两种债务监管模式的选择及优化提出政策建议篓。
  二款呕凑、行政控制模式下地方政府债务监管的博弈分析
  假设博弈参与人为中央政府和地方政府劲常迫,地方政府债务风险仅取决于其举债(暂不考虑其他因素)拭贬疥。定义地方政府博弈行为稳伎:合规举债(B=0)谎、违规举债(B=1)汾。地方政府分为低债务风险型和高债务风险型两种类型督:当D=0时川弛抠,地方政府严格合规按需举债澄畔,债务风险低;当D=1妒姬,地方政府为了扩大自身财政自由度录,发展地方经济秃从露,存在无限扩张债务的原始冲动恰戏蒂,甚至通过非法手段违规举债车事,风险较高穷。在信息不对称情况下凳,作为监管当局的中央政府无法准确知道地方政府的真实类型僻,仅能通过其举债后是否出现债务违约来调整对其类型的判断鳖,并将其作为下阶段制定监管措施的依据唉虽。由于地方政府偿债能力有限死蚊,一旦违规举债超过其潜在偿还能力熟,就可能引发债务违约风险覆嘘。在行政控制模式中授,中央政府有绝对的审批权和监管权收,不仅能审批合规举债途径下的债务规模苦、使用沁苯牌、发行懊,而且对存在违规举债且发现债务违约现象的地方政府能及时限制其举债融资的资格立,并将其视为高风险对象强化监管矫公巍。   声誉是中央政府判定地方政府为低风险类型的概率抡勤匪,在地方政府举债之前抒淋,中央对于其类型的判断存在先验概率P1焚,但随着地方政府举债行为信号的释放徐山烩,中央政府会不断更新对其声誉的判断蟹甭蓄。行政控制模式下儡,中央政府掌握地方政府发债的最终决定权蹿,因此高风险地方政府基于?φ?务限额纱、监管力度以及自身融资效率等隐性激励的考量档,清楚知道中央政府对其声誉(低风险类型)的判断能为其带来更大的未来利益碌骸。假设监管当局只有理性这一种类型冯替妇,采取“冷酷策略”掠,即一旦发现地方政府有债务违约梳,就会彻底失去对它声誉的信任恨粕丁,同时利用自身的审批权对地方进行举债限制和惩罚栓。
  为便于分析烤峡誓,借鉴 Barro(1986)的方法谩矛,构建出地方政府的利益空间函数谦,即地方政府单阶段效用函数耿:
  [W(B)=-12B2+D(B-b)] (1)
  该函数中柔,[-12B2]表示监管当局对违规举债的地方政府处罚的态度和力度;b为审批制下中央政府允许的举债限额;[D(B-b)]表示高风险的地方政府违规举债所带来的效益蔡,即超出监管当局预期判断的部分傲梳虚。根据以上对地方政府和监管当局的假设氖念讽,构建出地方政府与监管当局的博弈过程(见图1)差静拧。
  理性的地方政府会基于自身效用最大化而采取不同的举债方式火鸡私,监管当局只能通过其举债行为来修正最初判断写。面对采取“冷酷策略”的中央政府焊币,地方政府若合规举债弟荷,监管当局会修正对其风险类型的判断衫能狡,地方政府声誉提高(P2>P1)壁客窜。随着地方政府声誉提高景,一方面爱,中央政府在下期审批中会给予地方政府更多的债务量空间并且放松对其监管;另一方面抡,投资者对于地方政府债务的投资意愿增强樊。如果地方政府因违规举债出现债务违约莱,其声誉将会变成0(P2=0)弊,如果其试图继续举债攀芭,势必付出更大成本瞥手。中央政府若能通过声誉机制使高风险地方政府获得比违规举债更低的成本和更高的收益帘琉,就能增强高风险地方政府伪装为低风险地方政府的动机辟,并主动修正对其声誉的判定捶。具体的博弈过程分析如下闷农聪:
  在单阶段博弈中惨镭秘,对(1)式求导功蛊,得[?W?B=-B+D]规摧,高风险(D=1)地方政府的最优选择是违规举债(B=1)绵。这是因为在单阶段博弈中能矢,理性的高风险地方政府可以通过突破债务限额实现效用最大化廷澈鹅,而在监管当局债务限额内的合规举债所带来的资金短缺不利于其实现效用最大化肌拌扰。监管当局根据地方政府是否出现债务违约来修正对地方政府的声誉判断疯,因此地方政府只要不发生债务违约梁蜜,博弈就可以无限重复下去仇疯核。只要地方政府有长期博弈的耐心卉脊,就不会选择违规举债从而承担监管当局识别出其债务违约的后果孟究。直觉来看鲁墒,在行政控制模式下辛咀,中央政府对地方政府的声誉判断发挥极大的激励作用袱,高风险的地方政府出于获得长期收益目的会合规举债以伪装为低风险地方政府巧熔,直至最后一个阶段才暴露逞汤,最终降低整体的地方政府债务风险纳电矾。基于此闷,监管当局只需采取两个措施劣金曝:一是根据声誉确定债务限额;二是识别违约行为且限制举债暗念乐。
  在重复博弈(存在T个阶段)中稻雹,定义[Pt]为在t 阶段监管当局认为地方政府是低风险的概率;[Yt]为t阶段高风险的地方政府选择合规举债保持自身声誉的概率;[Xt]为监管当局认为地方政府会选择合规举债来保持声誉的概率佰。当中央政府能准确知道高风险的地方政府为了保持声誉采取合规方式举债的概率时恳兜贯,即实现均衡([Xt=Yt])牢柏巧,博弈双方都知道均衡且均衡是共同认知淡纲宋。
 ∷缀谩(一)地方政府类型的后验概率分析
  假设在t阶段中薄琉,地方政府违规举债的行为并未被监管当局察觉饲彻蛇,根据贝叶斯法则察,监管当局在t+1阶段认为地方政府是低风险且声誉好的后验概率为盆:
  [Pt+1(D=0Bt=0)=Pt×1Pt×1+(1-Pt)×Xt≥Pt] (2)
  从(2)式可以发现姥临新,一旦地方政府的违规举债行为未被监管当局发现号,那么监管当局将认为其是低风险的檄擒,并且地方政府会继续获得监管当局对其信任温撼,在t+1期中袖,地方政府被认为是低风险的后验概率会上升骋。如果地方政府的违规举债行为在t阶段被监管当局发现巍脓傅,按照模型假定翰咐,监管当局会立即降低其声誉疮,此刻昂错,地方政府被认定为是好声誉低风险的后验概率如下观夕海:
  [Pt+1(D=0Bt=1)=Pt×0Pt×0+(1-Pt)×Xt] (3)
  从(3)式可以发现呐,地方政府一旦违约并被发现瞄硷,其在下一阶段的声誉将直接为0堤谰烯。因此在最后一个阶段之前记胆毖,理性的高风险地方政府不会选择暴露自己违规举债的动机骂,即使试图违规举债巧,也会选择逃避监管及避免出现债务违约安。为了更好地分析高风险地方政府的行为选择及其影响因素来档捎,下文主要分析博弈的最后两个阶段颓。
 【〖鸥丁(二)地方政府T阶段策略
  在博弈的最后阶段踩丰,即T阶段甜,地方政府没有维护声誉的必要性那场哩,因此低原始声誉地方政府(D=1)的最优选择为违规举债([BT=1])雇,监管当局对地方政府违规举债所产生负债水平的预期判断为[bT=1-PT]型唐。此阶段怂,高风险地方政府的效用水平是佬鞘痴:
  [WT(1)=-12B2T+D(BT-bT)=-12+1-(1-Pt)=PT-12] (4)
  对(4)式求导请,得[?WT?PT=1>0]坑涧,这意味着高风险地方政府的长期效用最大化取决于监管当局在长期博弈过程中不断修正的对地方政府低风险类型的判断[PT]掸挤,因此高风险的地方政府有建立良好声誉的激励作用沙荒蹋。
 』取(三)地方政府在T-1阶段的策略分析
  地方政府在1阶段到T-1阶段的最优策略取决于T-1阶段的策略选择鲁了。假定高风险的地方政府在1到T-2阶段伪装为高声誉类型稿坊洗,在T-1阶段选择是否继续维持声誉板扑忙,则博弈主要分析T-1阶段高风险地方政府放弃声誉([YT-1=0])和继续保持声誉([YT-1=1])两种纯策略情况盛,只有当放弃声誉和维持声誉所带来的效用值相同时灰,地方政府才会采取混合策略标拉理,假定知道了最优纯策略的条件也就知道了混合策略的条件烯。
  当低风险的地方政府在T-1阶段选择放弃声誉时怜砍,满足[YT-1=0]甘没味,[BT-1=1]烯,根据(3)式奉琉,监管当局能辨认出其是高风险的类型体,在T阶段对其声誉判断为愁:[PT=0]痞羞。考虑到时间性(地方政府的折现因子[δ])讳滴,折现因子意味着地方政府的耐心程度痴廊贯,也是其认为保持的声誉对自身的长期利益的影响取临斯。高风险的地方政府在T-1阶段和T阶段的总效用为穷腊:   [WT-1(1)+δ×WT(1)=-12B2T-1+D(BT-1-bT-1)+δ×WT(1)=-12+1-bT-1+δ×(0-12)=-bT-1+12×(1-δ)] (5)
  下面考虑第二种情况界死熊,即高风险的地方政府在T-1阶段选择继续维持声誉合规举债诞便母,即[YT-1=1]厩梅,[BT-1=1]壳。由(2)式可知速警,[PT>0]弹撇世。同样考虑贴现因子淡,高风险的地方政府两阶段的总效用为酸枯:
  [WT-1(0)+δ×WT(1)=-12B2T-1+D(BT-1-bt-1)+δ×WT(1)=-bT-1+δ×(PT-12)] (6)
  通过比较两种情况下的效用水平寇诉,能够判断出地方政府的最优策略模耐。由于存在折现因子熄嫉素,无法直接判断(5)毖土、(6)式大腥还獭,只能寻找满足(6)式>(5)式的条件烁祈坟,即炕谜:
  [-bT-1+δ×(PT-12)≥-bT-1+12×(1-δ)] (7)
  即[PT≥12δ] (8)
  当[YT-1=XT-1=1]时实现均衡璃,将此条件带入(2)式跨虫,解得搞等浇:
  [PT-1≥12δ] (9)
  从(9)式中可以发现扇瑰啦,在T-1阶段中吻,若监管当局认为地方政府是低风险的概率不小于[12δ]刀,则高风险的地方政府在此阶段选择维持声誉即通过合规举债实现效用最大化猩浓灯,反之则反接凶。此博弈阶段还可以扩展到T-2什,T-3纳羡,T-4糖堕第,…孙潞,1阶段撅。基于上述分析短看黑,可以发现地方政府对声誉的重视与声誉的作用呈现良性互动枷掏奶,尽管最后一期地方政府会选择放弃声誉跑椭股,暴露类型司帛,但此时的总效用大于不重视声誉的效用廓。因此贤涣古,为最大化其收益讥耗,高风险的地方政府会始终选择建立声誉侵,并以此为其均衡策略沉紊。
  基于上述声誉博弈模型分析可得出以下结论毯:在单阶段博弈中歇,如果不考虑长期收益乃颧,高风险的地方政府有违规举债的原始冲动酬同吻,因为违规举债相比于合规举债收益更高成本更低攀憨。如果考虑长期效应删突,扩展到多阶段重复博弈歪据,此时声誉对高风险地方政府的行为将起到很大的激励作用辉,上一期地方政府博弈的行为将直接影响到监管当局对其风险的判断及管控程度恒,更新后的风险概率又直接影响到下一阶段的效用规戊,即高风险低声誉的地方政府在T阶段中的收益是T-1阶段建立起来声誉的增函数丸孝,而现阶段的高声誉意味着未来阶段会有较大的效用圃肥。基于声誉的激励作用秋坦无,高风险的地方政府为实现长期效用最大化龟,可能会放弃现阶段的违规举债行为藩邓,从而主动合规举债钦,如此及腻,有利于降低地方政府债务的整体风险辩固丝。行政控制模式下鳞,中央政府利用?权能更好发挥声誉机制的激励作用料溶,即一个监管有力畅、举债权力集中的中央政府能通过下放债务限额亲胜查,切实提高地方政府的声誉来达到强化地方政府自我约束的目的谢坷。
  三覆、规则控制模式下地方政府债务监管的博弈分析
  假设博弈参与人同样仅包含中央政府和地方政府僚。规则控制模式中库吴灌,地方政府被赋予自主发债的权利坑,但发债规模不再需要中央政府审批视史虱,而通过中央政府事前制定的财政规则实现奠浩康。假设财政规则仅包含两项财政纪律纫蛊:一是不救助条款檄秒,即中央政府不会通过转移支付等形式救助地方政府;二是惩罚条款乾垄,即地方政府的债务率需要控制在b以内收氦糜,否则会受到惩罚袜靠涎。在该模式下典,由于信息不对称痕独,中央政府不知道地方政府是否有超过约定债务率举债的冲动冕寄,地方政府也不知道中央政府是否严格执行规则熬拔嫡,是否对地方政府违规不救助且惩罚虫比耍,因此洽粪,该模式发挥约束作用的条件不仅包括财政条款本身喷,还包括规则是否严格恪守侵。中央政府和地方政府都能在博弈当中相机选择佬,地方政府可以选择是否按照财政规则举债拆,中央政府可以根据地方整体的举债行为选择是否严格执行财政规则凌掣酥,以及在博弈最终阶段是否救助悸盟瓜。对比行政控制模式下的地方政府声誉由中央政府单向判断司该糙,在规则控制模式下函禾骇,中央政府和地方政府存在着双向声誉激励机制囊坑,即中央政府根据地方政府的风险程度及救助成本决定是否救助毫,同时地方政府根据对中央政府承担地方政府债务违约偿还责任的可能性大小的判断选择负债规模竟。
  假设地方政府认为中央政府的期初声誉为π1聘,π1表示中央政府不承担地方债务违约偿还责任的概率叛娄会。地方政府只能通过观察中央政府是否执行财政规则来判断中央政府是否有最终承担债务违约偿还责任的动机粹峭骆,π2为修正后的中央政府声誉灿箍谷。中央政府的策略空间包含氢得苇:执行财政规则(C=0)枪淖金,即中央对地方不救助且惩罚;不执行财政规则(C=1)乔,即中央救助且不惩罚贤。博弈参与者的博弈顺序为破刹回:地方政府在T-1期根据对中央政府先验声誉的判断决定负债量[BT-1];中央政府在T阶段判断地方政府声誉(低风险的概率)高低选择是否执行财政规则;地方政府在T+1阶段绍等,根据中央政府上阶段行为决定新一轮负债[BT+1]案,只要中央政府不暴露承担债务违约偿还责任的类型秆曝,博弈就会持续进行下去郡獭韦。假设地方政府在观测到中央政府执行财政规则情况后采取“冷酷策略”隧,若中央政府不执行规则燃垦,就丧失对中央政府的信任([π=0])驴沧,判定中央政府会最终承担债务违约责任苟腥霜,从而继续扩大负债量;若中央政府严格执行规则就提高对中央政府声誉的判断胖,控制举债规模抒强婚。规则控制模式下地方政府与监管当局的简易博弈框架见图2晾撩酿。
  基于上述博弈过程伸插,中央政府规则控制约束力的强度取决于地方政府不断强化其不救助声誉的判断受,而强化中央政府声誉的唯一途径就是无论面对“大而不能倒”蛾貉、“多而不能倒”还是“特殊而不能倒”煌,都严格执行事前确定的规则胳洛观,对其惩罚且不救助藐。中央政府作为博弈参与人只是基于自身利益最大化(救助成本最兴松思狻)选择是否最终承担债务违约偿还责任旦洞婪。假定中央政府执行财政规则收益为W蔫殿,最终选择承担债务违约责任的概率为[σ]轻。中央政府救助陷入债务困境的地方政府距,承担的成本包含两部分鸿:不救助形成的金融成本苫,即拖欠债务对经济中其他部门形成的金融外溢性;不予救助形成的分配成本荡,即中央政府需要面对由地方纳税人或债权人而非国家纳税人承担地方政府的违约债务时的差量成本冬侵。是否救助取决于各个国家面对地方政府债务违约风险时需要承担的两项成本的大惺?晟住(冯静和石才良蔼烦暑,2006)奇。成本越小收益越大眷狗矢,当执行规则坚决不救助的收益大于救助的收益时娇,必然选择执行规则吉偿,最终不承担地方政府债务违约偿还责任([σ=0]);当且仅当救助和不救助的收益相同时惟匿,中央政府才会选择混合策略捅缝,即碱发:   [σ=0 肩讣, Wne>We1 木附妓, Wne   [9]王玮.地方政府公债监管及方式选择[J].财贸研究疗皮,2006陷菩,(2)
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  Abstract岸鲜恨:Administrative controls and rule-based controls are the universal forms of sub-national government debt supervision. The research based on the reputation game model finds that under the administrative constraints睛殊,the central government uses the reputation mechanism to make the high-risk sub-national government obtain lower cost and higher income than illegal borrowing犊搐,then motivate it to transform into low-risk government;under the rule-based controls钵损,the central government and local governments have a two-way reputation incentive mechanism. When the central government has a low-reputation and weak ability to resist risks金世倒,rule-based controls are not only the inefficient constraints for the local government敬,but also the causes that lead the central government to expose its low-reputation earlier. It concluded that the rule-based controls are not always dominant over the administrative constraints. Thus the administrative constraints are the desired debt supervision of the low-reputation central government桶地卡,while the rule-based controls are the rational choice of the high-reputation central government.
  Key Words衬:sub-national government debt蛇驶,administrative constraints径袭东,rule-based controls壳釜卡,reputation model娄软聚,debt supervision
 ×斐А(?任编辑 耿 欣;校对 LX蚀很躬,GX)